Última atualização: 24/05/2008

O que é laudêmio?

Por Rodrigo Marcos Antonio Rodrigues, advogado.


Pelo fato dos terrenos de marinha e seus acrescidos estarem em evidência na mídia, quer seja pela emenda constitucional nº 46/2005, quer seja pelos aumentos nas cobranças das rendas patrimoniais que têm como fato gerador esses imóveis, praticadas pela Secretaria do Patrimônio da União (SPU), órgão responsável por administrar os bens da União, ou ainda sobre os apelos pela extinção do laudêmio, bandeira levantada por políticos, verdade é que a palavra “LAUDÊMIO” é usada erroneamente para identificar um instituto amplo e complexo, com previsão constitucional e legislativa, que rege essa classe de bens.

Ouvem-se propostas de extinção do laudêmio, outros alardeiam que se trata de um “imposto do tempo do império”, “secular”, que todas as receitas recolhidas vão para a coroa portuguesa ou para os cofres da Marinha do Brasil. Questões essas, que chegam aos ouvidos da população e servem como combustível para um motor de revolta às cobranças, em especial dos contribuintes que residem em imóvel localizado em terreno de marinha ou acrescido, ou ainda em imóvel localizado em ex-aldeamento indígena, pois os terrenos de marinha e seus acrescidos são apenas um dos vários bens que pertencem a União (vide artigo 20, da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988).

Mas afinal, o que é laudêmio? Laudêmio é uma renda que a União tem direito a receber, quando o ocupante ou o foreiro de imóvel localizado em sua propriedade, transfere os direitos de ocupação ou de foro a outrem. Não se trata de taxa, tão pouco de tributo, como muitos pseudo-estudiosos da matéria afirmam, pertence a mesma categoria das taxas de ocupação e de foro, é "renda patrimonial". A cobrança de laudêmio é devida somente nas transações onerosas, correspondente ao percentual de 5% sobre o valor atualizado do imóvel, incidente sobre eventuais cessões ou promessas de cessões de direito existentes entre o transmitente e o adquirente. Neste ponto cabe uma ressalva para que não haja confusão. No Rio de Janeiro, diversos bairros são foreiros do Município, tal situação deve-se a origem dessas terras, e não porque constituem terrenos de marinha e acrescidos. Em tal caso, a cobrança do laudêmio corresponde ao percentual de 2,5%, devido ao Município e não a União.

Por que a União cobra o laudêmio? Porque o domínio pleno do imóvel a ela pertence, e cada vez que o alienante ou cedente transfere ou promete transferir onerosamente o domínio útil ou os direitos de ocupação sobre o imóvel, a União está deixando de consolidar esse domínio pleno. O laudêmio é a contraprestação dessa não consolidação, previsto em lei.

Quem são os ocupantes? e os foreiros? O ocupante é a pessoa física ou jurídica que está autorizada pela SPU a ocupar imóvel de propriedade da União. Para o assunto em verve, os imóveis localizados em terrenos de marinha e seus acrescidos. O ocupante é obrigado a pagar anualmente à União, a chamada “taxa de ocupação”, que pode variar entre 2% ou 5% do valor atualizado do imóvel. No caso do foreiro, a ele pertence uma fração do domínio útil do imóvel, ou seja, a União é proprietária apenas de uma pequena fração da propriedade, o correspondente a 17%, cabendo ao foreiro os outros 83%. O foreiro deve pagar anualmente à União, a chamada "taxa de foro", equivalente ao percentual de 0,6% sobre o valor atualizado desse bem.

Por que "valor atualizado do imóvel"? Porque a cobrança não é feita somente com base no valor da transação do imóvel, o valor venal do exercício corrente também é levado em conta. Não obstante, a União tem um cálculo próprio que determina o valor atualizado do imóvel, que pode abranger o terreno e as benfeitorias nele construídas.

Bem, terminada essa breve análise da renda patrimonial "laudêmio", necessário se faz posicioná-la no contexto da enfiteuse administrativa, esta regulada por legislação especial, em cerne o Decreto-lei nº 9.760/46 e a Lei nº 9.636/98. A enfiteuse regulada pelo Código Civil não se aplica aos terrenos de marinha e seus acrescidos. Porém, é mister salientar que a conceituação desse instituto pelo Código Civil tem assento nos dois casos. Ao proibir a constituição de novas enfiteuses e subenfiteuses, o Novo Código Civil é claro ao esclarecer no parágrafo 2º, do seu artigo 2.038, que:

"Parágrafo 2º A enfiteuse dos terrenos de marinha e acrescidos regula-se por lei especial."

A partir deste ponto, passarei a abordar o conceito de laudêmio em sentido amplo, como situação que tem origem no instituto da enfiteuse. Nas palavras da Professora Maria Helena Diniz, com relação a sua natureza jurídica, "a enfiteuse é o mais amplo dos jus in re aliena, transferindo ao enfiteuta o jus utendi, fruendi e até o disponendi, pois este pode alienar seus direitos sem que haja anuência do senhorio, podendo ainda reivindicar a coisa de quem quer que seja" (DINIZ, Maria Helena, Curso de direito civil brasileiro, 4° volume: direito das coisas - 22a. ed. rev. e atual. de acordo com a Reforma do CPC - São Paulo, SP: Saraiva, 2007)

Ainda com o esteio nas lições da Professora, o conceito de enfiteuse encontra-se no próprio Código Civil de 1916, em seu artigo 678, a seguir in verbis: "Dá-se a enfiteuse, aforamento, ou aprazamento, quando por ato entre vivos, ou de última vontade, o proprietário atribui a outrem o domínio útil do imóvel, pagando a pessoa, que o adquire, e assim se constitui enfiteuta, ao senhorio direto uma pensão, ou foro, anual, certo e invariável".

Nesse contexto, o laudêmio aparece no artigo 686 do mesmo diploma legal: "Sempre que se realizar a transferência do domínio útil, por venda ou doação em pagamento, o senhorio direto, que não usar da opção, terá direito de receber do alienante o laudêmio, que será de dois e meio por cento sobre o preço da alienação, se outro não se tiver fixado no título de aforamento".

Clareando as figuras apresentadas pela Professora e pelo legislador, o proprietário do imóvel é o senhorio direito, que detém o domínio pleno sobre o bem. Ao transferir o domínio útil do imóvel a outrem, este passa a se chamar enfiteuta, e o senhorio direito deixa de ter o domínio pleno e passa a exercer o domínio direto. O enfiteuta goza de diversos direitos inerentes à propriedade, inclusive o direito de alienação (do domínio útil). Porém, para exercer esse direito específico deverá pagar o laudêmio ao senhorio direto, porque esse pagamento trata-se de uma contraprestação a não consolidação do domínio pleno, na qual o senhorio direto tem opção de exercer.

Como se pode observar nas breves linhas acima, “LAUDÊMIO” é uma das rendas patrimoniais que a União tem direito, não se trata do instituto que rege os bens localizados em terrenos de marinha e seus acrescidos, também não se trata de única renda cobrada pela União dos ocupantes\foreiros de suas propriedades.

Emenda Constitucional nº 46, de 2005

A Emenda Constitucional nº 46, de 2005, modificou o inciso IV, do artigo 20, da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Vejamos a íntegra do referido artigo:

"Art. 20. São bens da União:

I - os que atualmente lhe pertencem e os que lhe vierem a ser atribuídos;

II - as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e construções militares, das vias federais de comunicação e à preservação ambiental, definidas em lei;

III - os lagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos de seu domínio, ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros países, ou se estendam a território estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos marginais e as praias fluviais;

IV - as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países; as praias marítimas; as ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas, destas, as áreas referidas no art. 26, II;

IV as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países; as praias marítimas; as ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas, destas, as que contenham a sede de Municípios, exceto aquelas áreas afetadas ao serviço público e a unidade ambiental federal, e as referidas no art. 26, II;(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 46, de 2005)

V - os recursos naturais da plataforma continental e da zona econômica exclusiva;

VI - o mar territorial;

VII - os terrenos de marinha e seus acrescidos;

VIII - os potenciais de energia hidráulica;

IX - os recursos minerais, inclusive os do subsolo;

X - as cavidades naturais subterrâneas e os sítios arqueológicos e pré-históricos;

XI - as terras tradicionalmente ocupadas pelos índios.

§ 1º - É assegurada, nos termos da lei, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, bem como a órgãos da administração direta da União, participação no resultado da exploração de petróleo ou gás natural, de recursos hídricos para fins de geração de energia elétrica e de outros recursos minerais no respectivo território, plataforma continental, mar territorial ou zona econômica exclusiva, ou compensação financeira por essa exploração.

§ 2º - A faixa de até cento e cinqüenta quilômetros de largura, ao longo das fronteiras terrestres, designada como faixa de fronteira, é considerada fundamental para defesa do território nacional, e sua ocupação e utilização serão reguladas em lei."

Houve e ainda há muita discussão acerca dessa emenda, pelo fato do legislador ter excluído dos bens da União, as ilhas “que contenham a sede de Municípios”. Mais quais tipos de ilhas? As oceânicas e as costeiras? No meu entender, o pronome demonstrativo “destas” reclama pelo termo ilhas “costeiras”, pois indica o que se referiu por último: “as ilhas oceânicas e as costeiras”. Parece-me que o entendimento da exclusão somente das ilhas costeiras é o mais acertado, apesar de não conhecer as discussões sobre a emenda na Câmara dos Deputados e no Senado Federal, quando da tramitação do projeto até a sua aprovação. Verdade é que independente dessas discussões, o que vale é o texto da emenda aprovada. Nesse sentido, temos como exemplo o artigo 2.038 do Novo Código Civil, cuja idéia inicial dos legisladores era extinguir os terrenos de marinha, e consequentemente a enfiteuse ou aforamento, mas que no final foi preservado pelo 2º parágrafo desse artigo, que excetuou essa classe de bens da disposição contida no caput (FIUZA, Ricardo. Novo Código Civil Comentado – 2ª ed. – São Paulo, SP: Saraiva, 2004).

Poderia neste espaço discorrer sobre o significado de “sede de Município” ou divagar sobre as pólis da Grécia Antiga, mas o que realmente interessa para esta página ou este breve estudo, se assim for preferível dizer, é saber se os terrenos de marinha e seus acrescidos, presentes nas ilhas costeiras, saíram do domínio da União e consequentemente desapareceu a figura do laudêmio.

No exato artigo 20, inciso VII, da CF, os terrenos de marinha e seus acrescidos permanecem como sendo bens da União, regidos por legislação própria. Seria um equívoco interpretar o inciso IV fora do contexto, de forma excludente, sem respeitar o Princípio da Unidade da Constituição. O próprio inciso I, do artigo 20, é claro ao dispor que: “São bens da União: I – os que atualmente lhe pertencem e os que lhe vierem a ser atribuídos”. Ademais, o legislador excetuou “as áreas afetadas ao serviço público e a unidade ambiental federal, e as referidas no art. 26, II”.

Há embate judicial sobre o tema. Temos o caso da ilha de Vitória, no estado do Espírito Santo, com discussão em sede de ação cautelar inominada, apresentada pelo Ministério Público. O processo está em fase recursal, remetido ao Tribunal Regional Federal da 2ª região.

Entendo que a emenda tocou somente (e certos) bens da União localizados no interior das ilhas costeiras, preservando no patrimônio da União os imóveis localizados nos 33 metros a partir da posição da linha do preamar-médio de 1831 (terrenos de marinha e seus acrescidos).

Em 2005 foi exarado parecer da Consultoria Jurídica do Ministério do Planejamento (CONJUR/MP), no sentido de orientar a Secretaria do Patrimônio da União quanto aos efeitos da EC 46/2005. Porém, com todo o respeito a esse órgão consultor, existem pareceres exarados pela CONJUR, na minha opinião, equivocados, que acabam por trazer gravames aos particulares.

Por fim, é importante assinalar que tal esclarecimento vem de encontro com os terrenos de marinha e seus acrescidos, e que uma análise abrangente do tema ensejaria estudo mais aprofundado. O alcance dos efeitos da EC N46 não está pacificado.

Imposto do tempo do império?

Conforme já exposto, laudêmio não é tributo, portanto, não é imposto. O laudêmio é uma contraprestação pecuniária que tem origem NA VONTADE do ocupante ou foreiro de imóvel da União Federal, em transmitir os direitos a outrem de um bem que não lhe pertence (domínio pleno). É uma relação contratual que nasce da vontade do particular, gerando uma obrigação pessoal, não tem caráter compulsório ex-lege.

De acordo com os ensinamentos do eminente Professor Hugo de Brito Machado, numa análise do artigo 3º, do Código Tributário Nacional, in verbis: “tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada”, a “compulsoriedade da prestação tributária caracteriza-se pela ausência do elemento vontade no suporte fático da incidência da norma de tributação. O dever de pagar tributo nasce independentemente da vontade”.

Tão clara é a explicação do professor no seu consagrado Curso de Direito Tributário, que vislumbra uma necessidade de reproduzir in verbis seus ensinamentos: ”Não se diga, pois, que a prestação tributária é compulsória porque o pagamento do tributo é obrigatório. A distinção essencial há de ser vista no momento do nascimento da obrigação, e não no momento de seu adimplemento. Por isto é que se explica a clássica divisão das obrigações jurídicas em legais, ou ex-lege, e contratuais, ou decorrentes da vontade. É certo que as prestações contratuais também são obrigatórias, mas a obrigatoriedade, neste caso, nasce diretamente do contrato, e só indiretamente deriva da lei. Na prestação tributária a obrigatoriedade nasce diretamente da lei, sem que se interponha qualquer ato de vontade daquele que assume a obrigação” (MACHADO, Hugo de Brito, Curso de Direito Tributário - 29º ed. – São Paulo, SP: Malheiros, 2008).

Portanto, sendo o imposto uma espécie de tributo, do qual este é o gênero, laudêmio não é imposto, trata-se de receita patrimonial imobiliária que a União tem direito. Esclarecido tal instituto, fica possível entender porque é errado alegar bi-tributação quando da transmissão do imóvel, ou seja, que o particular além de ter que pagar o Imposto sobre Transmissão de Bens Imóveis (ITBI), conhecido como “sisa”, teria que ainda pagar o “imposto” laudêmio.

Logo, não é correto dizer que o laudêmio é um imposto, do tempo do império? Para esclarecer tal questão, necessário se faz reportar, mesmo que de forma breve e resumida, a História do Brasil. EM BREVE.

Destino das receitas arrecadadas

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Extinção do laudêmio?

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